Anpassung der gesamten oö. Landesrechtsordnung an die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012
Der Oö. Landtag hat am 7. November 2013 mit Beschluss des Oö. Verwaltungsgerichtsbarkeits-Anpassungsgesetzes die gesamte oö. Landesrechtsordnung an die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 angepasst. Wesentliche Elemente sind die Auflösung der unabhängigen Verwaltungssenate und sonstiger Sonderbehörden, Abschaffung des administrativen Instanzenzugs - Entfall der Vorstellung im Gemeindebereich, Ausschluss von Rechtsmitteln, Festschreibung von Rechtsmittelbefugnissen, Sonstige Anpassungen bzw. Klarstellungen, Senatszuständigkeiten - Beteiligung fachkundiger Laien und im Dienstrecht werden Bildungs- und Bildungsteilzeit sowie Pflegekarenz und Pflegefreistellung.
Weiterführende Informationen
Mit der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl. I Nr. 51, wurde die bundesverfassungsrechtliche Grundlage für die Einführung der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Österreich und damit für die Implementierung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz geschaffen. Die Bundesverfassung sieht - nach dem Modell "9 + 2" - die Weiterentwicklung der in den Ländern bestehenden Unabhängigen Verwaltungssenate in je ein Landesverwaltungsgericht für jedes Bundesland sowie zwei Verwaltungsgerichte des Bundes (für allgemeine Angelegenheiten und für Finanzen) vor.
Der Landesgesetzgeber hat auf die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 umgehend mit der Erlassung des Oö. Landesverwaltungsgerichts-Übergangsgesetzes, LGBl. Nr. 61/2012, sowie des Oö. Landesverwaltungsgerichts-Vorbereitungsgesetzes, LGBl. Nr. 10/2013, reagiert, um den "erforderlichen organisatorischen und personellen Maßnahmen" eine gesetzliche Grundlage zu geben.
Mit der Oö. Landes-Verfassungsgesetz-Novelle 2012, LGBl. Nr. 8/2013, wurde das Landesverwaltungsgericht in der Landesverfassung verankert und mit dem Oö. Landesverwaltungsgerichtsgesetz, LGBl. Nr. 9/2013, das Organisationsgesetz dieses Gerichts geschaffen sowie die dienst-, besoldungs- und pensionsrechtlichen Bestimmungen für dessen Mitglieder erlassen.
Mit dem vorliegenden Gesetz soll schließlich die gesamte oö. Landesrechtsordnung an die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 angepasst werden; lediglich die Anpassung des Oö. Umweltschutzgesetzes erfolgt (aus Gründen der Praktikabilität) gesondert, nämlich im Rahmen der "Oö. Umweltschutzgesetz-Novelle 2013".
II. Anpassung der oö. Landesrechtsordnung
1. Auflösung der unabhängigen Verwaltungssenate und sonstiger Sonderbehörden
Ein wesentliches Element der Anpassung der oö. Landesrechtsordnung an die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 ist die Auflösung der unabhängigen Verwaltungssenate sowie sonstiger landesgesetzlich eingerichteter kollegialer Sonderbehörden, die sich unmittelbar aus der Bundesverfassung ergibt.
So ordnet Art. 151 Abs. 51 B-VG ausdrücklich an, dass (ua.) die unabhängigen Verwaltungssenate in den Ländern und die in der Anlage E genannten Verwaltungsbehörden mit 1. Jänner 2014 aufgelöst werden.
Im Bereich des Landes Oberösterreich werden demnach mit Ablauf des Jahres 2013 folgende landesgesetzlich eingerichteten Rechtsmittelbehörden kraft Bundesverfassung aufgelöst:
- der Unabhängige Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich;
- die Leistungsfeststellungs-Oberkommission für Landeslehrer für allgemeinbildende Pflichtschulen gemäß § 11 Abs. 1 Oö. Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz 1986;
- die Leistungsfeststellungs-Oberkommission für Landeslehrer für Berufsschulen gemäß § 12 Abs. 1 Oö. Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz 1986;
- die Disziplinaroberkommission für Landeslehrer für allgemeinbildende Pflichtschulen gemäß § 15 Abs. 1 Oö. Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz 1986;
- die Disziplinaroberkommission für Landeslehrer für Berufsschulen gemäß § 16 Abs. 1 Oö. Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz 1986;
- die Leistungsfeststellungs-Oberkommission gemäß § 3 Abs. 1 Oö. Land- und forstwirtschaftliches Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz 1988;
- die Disziplinaroberkommission gemäß § 5 Abs. 1 Oö. Land- und forstwirtschaftliches Landeslehrer-Diensthoheitsgesetz 1988;
- die Disziplinaroberkommission gemäß § 119 Abs. 1 Oö. Landesbeamtengesetz 1993;
- die Landesgrundverkehrskommission gemäß § 25 Abs. 2 Oö. Grundverkehrsgesetz 1994;
- die Disziplinaroberkommission gemäß § 143 Abs. 1 Oö. Gemeindebedienstetengesetz 2001;
- die Disziplinaroberkommission gemäß § 106 Abs. 1 Oö. Statutargemeinden-Beamtengesetz 2002;
- die Disziplinaroberkommission gemäß § 53 Abs. 1 Oö. Gemeinde-Dienstrechts- und Gehaltsgesetz 2002.
Übergangsbestimmungen zur Weiterführung von Verfahren, die bei diesen aufgelösten Verwaltungsbehörden und bei anderen Rechtsmittelbehörden (mit Ausnahme von Organen der Gemeinde) mit Ablauf des 31. Dezember 2013 anhängig sein werden, sind nicht zu treffen, zumal der Bundesgesetzgeber mit Art. 151 Abs. 51 Z 8 B-VG bereits entsprechende Vorkehrungen getroffen hat; Art. 151 Abs. 51 Z 9 B-VG regelt darüber hinaus den Übergang der beim Verwaltungsgerichtshof und beim Verfassungsgerichtshof mit Ablauf des 31. Dezember 2013 anhängigen Verfahren.
2. Abschaffung des administrativen Instanzenzugs - Entfall der Vorstellung im Gemeindebereich
Kernstück der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 ist die Abschaffung aller administrativen Instanzenzüge mit Ausnahme des zweigliedrigen Instanzenzugs im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinden. Das bedeutet, dass das Verwaltungsverfahren künftig von der zuständigen Verwaltungsbehörde grundsätzlich in erster und letzter Instanz geführt wird; nach Erlassung des verfahrensbeendenden Bescheids kann unmittelbar Beschwerde an ein Verwaltungsgericht des Bundes oder der Länder erhoben werden.
Vor dem Hintergrund dieser Verfassungsrechtslage müssen alle Regelungen betreffend den administrativen Instanzenzug (außerhalb des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinden) ersatzlos beseitigt werden. Insbesondere entfallen alle Gesetzesbestimmungen, die eine Zuständigkeit einer Berufungsbehörde vorsahen, unabhängig davon, ob diese Berufungsbehörden mit 1. Jänner 2014 nach Art. 151 Abs. 51 Z 8 B-VG aufgelöst werden oder weiterhin als Verwaltungsbehörden (wie etwa die Landesregierung) bestehen bleiben.
Von der Ermächtigung des Landesgesetzgebers im Art. 118 Abs. 4 B-VG, (auch) den zweistufigen Instanzenzug in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinden gesetzlich auszuschließen, wird bis auf weiteres kein Gebrauch gemacht. Der Wegfall des Rechtszugs an die Landesregierung als Gemeindeaufsichtsbehörde ergibt sich hingegen unmittelbar aus der Bundesverfassung, nämlich durch den Entfall des Art. 119a Abs. 5 B-VG, der die Erhebung einer Vorstellung gegen den Bescheid eines Gemeindeorgans in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs vorsieht; an die Stelle der Vorstellung tritt nunmehr die Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht, das nunmehr - anders als bisher die Landesregierung im Vorstellungsverfahren - in der Sache selbst entscheiden kann.
Regelungen, die die Zuständigkeit des Unabhängigen Verwaltungssenats als Berufungsbehörde vorsehen, können ebenfalls ersatzlos entfallen, ohne dass eine Zuständigkeit des Landesverwaltungsgerichts ausdrücklich zu normieren ist. Schließlich muss die Zuständigkeit des Unabhängigen Verwaltungssenats (vor Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012) im Einzelfall durch einfaches Bundes- oder Landesgesetz begründet werden; nach Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 hätten solche Zuständigkeitsregelungen bezogen auf die Verwaltungsgerichte keine selbstständige normative Bedeutung, zumal sich die Zuständigkeit des Landesverwaltungsgerichts (vgl. Art. 130 Abs. 1 B-VG) - wie auch die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Verwaltungsgerichten des Bundes und der Länder (vgl. Art. 131 B-VG) - grundsätzlich unmittelbar aus der Bundesverfassung ergeben.
Eine Ausnahme bilden jene "sonstigen" Zuständigkeiten, die "durch Bundes- oder Landesgesetz" begründet werden können. Dies erfolgte etwa (in Umsetzung des betreffenden Grundsatzgesetzes) im § 20a Abs. 1 Oö. Flurverfassungs-Landesgesetz 1979, der vorsieht, dass eine Partei mit Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht im Sinn des Art. 130 Abs. 2 Z 1 B-VG ("wegen Rechtswidrigkeit eines Verhaltens einer Verwaltungsbehörde in Vollziehung der Gesetze") Schadenersatz begehren kann.
3. Ausschluss von Rechtsmitteln
Die Abschaffung des administrativen Instanzenzugs außerhalb des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinden und die Beibehaltung desselben innerhalb des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinden ist auch bei Regelungen zu berücksichtigen, die den Ausschluss von Rechtsmitteln vorsehen.
Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass das Beschwerderecht nach Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG durch einfaches Bundes- oder Landesgesetz nicht ausgeschlossen werden kann, sofern der Gesetzgeber nicht einen Instanzenzug nach Art. 94 Abs. 2 B-VG oder einen sogenannten "sukzessiven Instanzenzug" an ordentliche Gerichte vorsieht (so zB im § 13 Abs. 3 Oö. Jagdgesetz).
Daraus folgt, dass Regelungen im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinden, wonach "keine Berufung" zulässig ist, bestehen bleiben können, zumal solche Gesetzesbestimmungen den gemeindlichen Instanzenzugs im Sinn des Art. 118 Abs. 4 B-VG ausschließen; der Bescheid einer - an sich erstinstanzlichen - Gemeindebehörde kann somit unmittelbar beim Landesverwaltungsgericht angefochten werden. Sofern aber davon die Rede ist, dass "kein ordentliches Rechtsmittel" zulässig ist, muss dies in der Weise präzisiert werden, dass "keine Berufung" erhoben werden kann.
Hingegen müssen Regelungen außerhalb des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinden, wonach "kein ordentliches Rechtsmittel" zulässig ist (zB im § 58 Abs. 1 Oö. Bautechnikgesetz 2013), ersatzlos entfallen, zumal das Beschwerderecht nach Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG - wie erwähnt - durch einfaches Gesetz nicht ausgeschlossen werden kann.
Sofern in einem Landesgesetz angeordnet ist, dass ein "Rechtsmittel" oder ein "gesondertes Rechtsmittel" unzulässig ist, wird mit dieser Formulierung mitunter gar kein Rechtsmittelausschluss normiert; vielmehr wird damit zum Ausdruck gebracht, dass es sich bei dieser Behördenentscheidung nicht um einen anfechtbaren Bescheid, sondern um eine Verfahrensanordnung handelt, gegen die gemäß § 63 Abs. 2 AVG eine abgesonderte Berufung nicht zulässig ist. Schließlich können Verfahrensanordnungen erst in der Berufung gegen den die Angelegenheit erledigenden Bescheid angefochten werden. Hier ist im Zuge der Anpassung an die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 klarzustellen, dass die betreffende Entscheidung der Behörde kein Bescheid, sondern eben eine - nicht gesondert bekämpfbare - Verfahrensanordnung darstellt.
4. Festschreibung von Rechtsmittelbefugnissen
Nach Art. 132 Abs. 1 B-VG kann gegen den Bescheid einer Verwaltungsbehörde wegen Rechtswidrigkeit (ua.) Beschwerde erheben, wer durch den Bescheid in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet (Z 1). An die Behauptung einer Rechtsverletzung knüpft auch Art. 133 Abs. 6 B-VG an, zumal gegen das Erkenntnis eines Verwaltungsgerichts wegen Rechtswidrigkeit (ua.) Revision erheben kann, wer durch das Erkenntnis in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet (Z 1).
Zur Erhebung einer Beschwerde oder einer Revision sind also all jene Personen legitimiert, die durch einen verwaltungsbehördlichen Bescheid oder durch ein verwaltungsgerichtliches Erkenntnis in ihrer Rechtssphäre betroffen wurden (zur insoweit vergleichbaren Rechtslage vgl. Oberndorfer, Die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit [1983] 86 ff.). Mit anderen Worten: den Parteien des verwaltungsbehördlichen Verfahrens im Sinn des § 8 AVG kommt das - einfachgesetzlich nicht ausschließbare - Beschwerde- und Revisionsrecht zu.
Hingegen muss einer Partei, die bloß Formalpartei ist und daher nicht in (eigenen) subjektiven Rechten verletzt sein kann, ausdrücklich das Beschwerde- und Revisionsrecht durch Bundes- oder Landesgesetz eingeräumt werden (Art. 132 Abs. 5 und Art. 133 Abs. 8 B-VG). Im Zuge der Anpassung der oö. Landesrechtsordnung ist daher allen Formalparteien, denen nach der geltenden Rechtslage das Beschwerderecht an den Verwaltungsgerichtshof zukommt, ausdrücklich das Recht zur Erhebung einer Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht und zur Erhebung einer Revision an den Verwaltungsgerichtshof eingeräumt werden (vgl. zB § 34 Abs. 8 Oö. Einforstungsrechtegesetz).
5. Sonstige Anpassungen bzw. Klarstellungen
Die oö. Landesrechtsordnung ist im Zuge der Implementierung des Landesverwaltungsgerichts - neben den bereits oben erwähnten Aspekten - unter den verschiedensten Gesichtspunkten zu überprüfen.
So muss etwa der Begriff des "Gerichts", unter dem man bislang immer "ordentliche Gerichte" verstand, insoweit einer Überprüfung unterzogen werden, da es sich auch bei den Verwaltungsgerichten um Gerichte im Sinn der Bundesverfassung handelt. Die Verwendung des Terminus "ordentliches Gericht" (um ihn von den Verwaltungsgerichten abzugrenzen) kann immer dann unterbleiben, wenn auf Grund des Regelungszusammenhangs klar ist, dass es sich nur um ordentliche Gerichte handeln kann (etwa im Zusammenhang mit einem "Scheidungsurteil" oder einer "gerichtlichen Verurteilung").
Überdies ist das oö. Landesrecht auf das neue Dienst- und Organisationsrecht des Landesverwaltungsgerichts abzustimmen. Soweit also etwa in einem Landesgesetz normiert ist, dass der Unabhängige Verwaltungssenat durch Einzelmitglied entscheidet (vgl. zB § 2 Abs. 3 Oö. Abgabengesetz), kann diese Anordnung im Hinblick auf § 8 Oö. LVwGG ersatzlos entfallen, zumal das Landesverwaltungsgericht nach Abs. 1 leg.cit. durch Einzelrichterinnen bzw. Einzelrichter entscheidet, soweit gesetzlich nicht eine Entscheidung durch Senate vorgesehen ist.
In vielen Landesgesetzen werden den Behörden verschiedenste Befugnisse etwa zur Ausübung von Zwangsgewalt (etwa in Gestalt eines Betretungsrechts) oder zum Verwenden von Daten eingeräumt. Damit diese Befugnisse auch den Organen des Landesverwaltungsgerichts zukommen, müssen sie wohl - schon auf Grund der Eingriffsintensität dieser Regelungen - ausdrücklich normiert werden.
Letztlich brachte auch das Verwaltungsgerichtsbarkeits-Ausführungsgesetz 2013, BGBl. I Nr. 33/2013, einige Neuerungen mit sich, die auch Auswirkungen auf das Landesrecht haben:
So können - auf Grund des neu gefassten § 22 VStG, der nunmehr eine umfassende Subsidiaritätsbestimmung enthält - alle Subsidiäritätsbestimmungen entfallen, die in landesgesetzlichen Verwaltungsstrafbestimmungen enthalten waren.
Da im Art. I Abs. 2 EGVG bislang all jene Verwaltungsbehörden taxativ aufgezählt wurden, die die Verwaltungsverfahrensgesetze anzuwenden hatten, enthalten einzelne Landesgesetze den Hinweis bzw. die Anordnung, dass eine näher bezeichnete Verwaltungsbehörde etwa das AVG anzuwenden habe. Nunmehr ist nach Art. I Abs. 2 Z 1 EGVG "das AVG auf das behördliche Verfahren der Verwaltungsbehörden" anzuwenden. Auf Grund dieser Ersetzung der Enumeration der zur Anwendung der Verwaltungsverfahrensgesetze verpflichteten Verwaltungsbehörden im EGVG durch eine Generalklausel können diese Gesetzesbestimmungen entfallen.
6. Senatszuständigkeiten - Beteiligung fachkundiger Laien
Nach Art. 135 Abs. 1 B-VG erkennen die Verwaltungsgerichte durch Einzelrichter. Im Gesetz über das Verfahren der Verwaltungsgerichte oder in Bundes- oder Landesgesetzen kann vorgesehen werden, dass die Verwaltungsgerichte durch Senate entscheiden. Die Größe der Senate wird durch das Gesetz über die Organisation des Verwaltungsgerichts festgelegt. Die Senate sind von der Vollversammlung oder einem aus ihrer Mitte zu wählenden Ausschuss, der aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und einer gesetzlich zu bestimmenden Zahl von sonstigen Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zu bestehen hat, aus den Mitgliedern des Verwaltungsgerichts und, soweit in Bundes- oder Landesgesetzen die Mitwirkung von fachkundigen Laienrichtern an der Rechtsprechung vorgesehen ist, aus einer in diesen zu bestimmenden Anzahl von fachkundigen Laienrichtern zu bilden.
Die Größe der Senate wurde im § 8 Abs. 2 Oö. LVwGG mit drei Mitgliedern festgelegt, wobei nach Abs. 3 leg.cit. in den Verwaltungsvorschriften für bestimmte Angelegenheiten die Mitwirkung von höchstens zwei fachkundigen Laienrichterinnen bzw. Laienrichtern an der Rechtsprechung vorgesehen werden kann. Von der Befugnis, einen Senat als Spruchkörper festzulegen und die Beteiligung von Laien vorzusehen, soll aber in einem Landesgesetz grundsätzlich kein Gebrauch gemacht werden.
Als Argumente für die Laienbeteiligung wird in der Fachöffentlichkeit oftmals ins Treffen geführt, dass dies im Verfahren den Ausgleich zwischen gegenteiligen Interessen ermögliche bzw. dass dies dem erkennenden Senat den für die Entscheidung notwendigen Sachverstand vermittle.
Dem ist zunächst zu entgegnen, dass ein solcher Interessensausgleich allenfalls im Administrativverfahren stattzufinden hat; Aufgabe des Landesverwaltungsgerichts ist einzig und allein die Rechtskontrolle, sodass für das Einfließen der verschiedenen Interessenslagen (sofern das betreffende Materiengesetz dafür keine Grundlage bietet) im Verfahren vor dem Landesverwaltungsgericht kein Platz ist. Zum Argument, Laien könnten ihren spezifischen Sachverstand einbringen, genügt es auf § 13 Oö. LVwGG zu verweisen, dem zufolge dem Landesverwaltungsgericht die bei den Dienststellen des Landes tätigen Amtssachverständigen zur Verfügung stehen.
Dessen ungeachtet sieht der Gesetzentwurf - einem Wunsch aus der Praxis folgend - in den Angelegenheiten des Dienstrechts der Landes- und Gemeinde(verbands-)bediensteten, des "grünen" Grundverkehrs und der Bodenreform Dreiersenate unter Beteiligung von Laien vor.
Die Reaktionen zu den im Begutachtungsverfahren zur Diskussion gestellten Bestimmungen über eine Laienbeteiligung in den Angelegenheiten des "grünen" Grundverkehrs und der Bodenreform waren kontroversiell, eine Laienbeteiligung wurde zusätzlich lediglich in den Angelegenheiten des Dienstrechts der Landes- und Gemeinde(verbands-)bediensteten gefordert. Einerseits wurde die Laienbeteiligung in den vorgeschlagenen Fällen als praktisch unabdingbar betrachtet, andererseits wurde diese Form der Führung der Verfahren beim Verwaltungsgericht als potenziell ineffektiv und ineffizient auch kritisch gesehen. Da sich die Laienbeteiligung bisher - wenn auch unter anderen Rahmenbedingungen - grundsätzlich bewährt hat, soll sie daher zunächst in den genannten, einzelnen Angelegenheiten verankert werden.
Die Landesregierung wird sämtliche dieser Verfahren begleitend evaluieren und die Judikatur der Höchstgerichte und die sonstige Rechtsentwicklung weiter kritisch beobachten. Spätestens drei Jahre nach dem Inkrafttreten dieser Regelungen wird die Landesregierung ein Projekt zur Gesamtevaluierung in die Wege leiten, zu dem auch das Oö. Landesverwaltungsgericht eingeladen werden wird. Ziel dieses Projekts wird es sein, Vor- und Nachteile sowie Möglichkeiten einer Rückführung dieser Regelungen auf die grundsätzliche Einzelrichterzuständigkeit aufzuzeigen und die dafür nötigen Entscheidungsgrundlagen zu liefern.
7. Dienstrecht: Bildungs- und Bildungsteilzeit sowie Pflegekarenz und Pflegefreistellung werden eingeführt
Im Wesentlichen wird die Bildungskarenz und Bildungsteilzeit sowie die Pflegeteilzeit und Pflegekarenz im Oö. Landes- und Gemeindedienstrecht eingeführt und darüber hinaus der Kreis der Anspruchsberechtigten bei der Pflege- und Familienhospizfreistellung analog dem Bundesrecht erweitert. Auf Grund des Adoptionsrechts-Änderungsgesetzes 2013 auf Bundesebene wurden in Bezug auf die Stiefkindadoption die maßgeblichen Bestimmungen des ABGB und des EPG geändert, wonach die Stiefkindadoption für gleichgeschlechtliche Paare (in gleichgeschlechtlicher Lebensgemeinschaft und für eingetragene Partner) rechtlich ermöglicht wird (Urteil des EGMR vom 19. Februar 2013 wegen Verletzung von Art. 14 iVm. Art. 8 EMRK).
Im Bereich des Dienst- und Besoldungsrechts finden sich einige Bestimmungen, die einen Konnex zu den genannten Regelungen herstellen und die folglich anzupassen sind. Im Hinblick auf den Gleichheitssatz sollen beispielsweise bei der Familienhospizfreistellung die Ansprüche unterschiedslos auch für gleichgeschlechtliche Paare ermöglicht werden.
III. Kein Anpassungsbedarf
1. Zum Begriff des "Bescheids"
In zahlreichen Gesetzesbestimmungen findet der Begriff des "Bescheids" in den unterschiedlichsten Zusammenhängen Verwendung. Da die Verwaltungsgerichte ab 1. Jänner 2014 (wie übrigens bereits auch der Verwaltungsgerichtshof) befugt sind, auf Grund einer Beschwerde gemäß Art. 131 Abs. 1 Z 1 B-VG in der Sache selbst zu entscheiden, stellte sich die Frage, ob aus diesem Umstand ein besonderer Anpassungsbedarf resultiert.
Wenn nämlich in einem Landesgesetz zB normiert wird, dass eine Bewilligung mit Bescheid zu erteilen ist, der allenfalls "unter Bedingungen, Befristungen und Auflagen" zu erlassen ist, könnte man die Auffassung vertreten, dass das Landesverwaltungsgericht nicht befugt wäre, die beantragte Bewilligung (nach dessen Verweigerung durch die Verwaltungsbehörde) im Weg einer Bescheidbeschwerde mit Erkenntnis zu erteilen und dass das Landesverwaltungsgericht auch nicht ermächtigt wäre, Nebenbestimmungen in sein Erkenntnis aufzunehmen.
In diesem Zusammenhang ist jedoch zu bedenken, dass es sich bei den hier in Rede stehenden Landesgesetzen um Verwaltungsvorschriften im Sinn des Art. II Abs. 2 EGVG handelt, also um die verschiedenen Gebiete der Verwaltung regelnde und von den Verwaltungsbehörden zu vollziehende Gesetze. Diese Verwaltungsvorschriften sind damit Rechtsnormen, die grundsätzlich an Verwaltungsbehörden adressiert sind und die - im Lichte des Legalitätsprinzips (Art. 18 Abs. 1 B-VG) - als Instrument der Verwaltungsführung dienen.
Aufgabe der Verwaltungsgerichte ist die Rechtskontrolle. Wird nun das Landesverwaltungsgericht im Weg einer Beschwerde nach Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG angerufen, hat es nach Art. 130 Abs. 4 B-VG grundsätzlich in der Sache selbst zu entscheiden. Kraft dieser in der Bundesverfassung verankerten meritorischen Entscheidungsbefugnis ist das Landesverwaltungsgericht ermächtigt, einen als rechtswidrig erkannten Verwaltungsakt durch ein Erkenntnis zu substituieren; dass es dabei auch die Verwaltungsvorschriften der belangten Verwaltungsbehörde anwenden hat, ist systemimmanent.
Vor diesem rechtlichen Hintergrund wird daher keine zwingende Notwendigkeit gesehen, den Begriff des "Bescheids" aus der oö. Landesrechtsordnung zu beseitigen, zumal diese Problematik auch nicht neu ist. Schließlich konnte der Verwaltungsgerichtshof schon bislang im Weg einer Säumnisbeschwerde in die Situation kommen, in der Sache selbst entscheiden und eine Baubewilligung erteilen zu müssen (vgl. dazu § 42 Abs. 4 VwGG in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 4/2008).
Dessen ungeachtet wird im § 6a Oö. Landesverwaltungsgerichts-Vorbereitungsgesetz in Gestalt einer Legaldefinition die Klarstellung getroffen, dass - soweit in einem Landesgesetz der Begriff des Bescheids verwendet wird - dieser Begriff auch Erkenntnisse umfasst, mit denen das Verwaltungsgericht oder der Verwaltungsgerichtshof in der Sache selbst entschieden haben.
Von dieser Regel existiert auch eine Ausnahme, nämlich insoweit als in Gesetzesbestimmungen, die die Aufhebung von Bescheiden durch eine Aufsichtsbehörde vorsehen, eine Aufhebung von Erkenntnissen und Beschlüssen des Landesverwaltungsgerichts (mit denen solche Bescheide etwa bestätigt wurden) in Ausübung dieses Aufsichtsrechts nicht in Frage kommt. Eine Anpassung dieser Gesetzesbestimmungen (zB von § 103 Oö. Gemeindeordnung 1990) ist jedoch auf Grund des eindeutigen Wortlauts nicht erforderlich (arg.: "rechtskräftige Bescheide ... der Gemeindeorgane").
2. Zum Begriff der "Rechtskraft"
In der oö. Landesrechtsordnung wird der Begriff der "Rechtskraft" häufig verwendet, in der Regel um einen bestimmten Zeitpunkt festzulegen oder daran den Eintritt bestimmter Rechtsfolgen zu knüpfen.
Nach dem traditionellen Verständnis vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 erwächst ein Bescheid dann in Rechtskraft, wenn er nach § 68 Abs. 1 AVG der Berufung nicht oder nicht mehr unterliegt (etwa weil der administrative Instanzenzug erschöpft ist oder etwa weil ein wirksamer Berufungsverzicht abgegeben wurde).
In der Lehre wird eben diese Frage, wann ein Bescheid nach dem System der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 in Rechtskraft erwächst kontroversiell diskutiert. Um aber eine Verunsicherung der Verwaltungspraxis in Hinkunft zu vermeiden, enthält dieser Gesetzentwurf eine Legaldefinition des Begriffs der "Rechtskraft". Nach § 6b Oö. Landesverwaltungsgerichts-Vorbereitungsgesetz hat der Begriff der "Rechtskraft", soweit er in einem Landesgesetz verwendet wird, den Inhalt, dass (Z 1) "der betreffende Bescheid einer Beschwerde nach Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG nicht oder nicht mehr unterliegt", und ansonsten (Z 2), "wenn es sich um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde handelt, dass der betreffende Bescheid einer Berufung nicht oder nicht mehr unterliegt".
Hervorzuheben ist, dass damit keine normative Anordnung getroffen werden soll, wann nun ein Bescheid tatsächlich in Rechtskraft erwächst. Vielmehr soll damit lediglich der Inhalt dieses Begriffes durch Definition im Gesetzestext festgeschrieben werden.
3. Entscheidung über zivilrechtliche Streitigkeiten
Da einige Landesgesetze die Erhebung eines "Einspruchs" oder einer "Beschwerde" an eine Verwaltungsbehörde vorsehen (§ 56 Abs. 7 und § 86e Abs. 4 Oö. Krankenanstaltengesetz 1997, § 53 Abs. 6 Oö. Sozialberufegesetz, § 51 Abs. 3 und 4 sowie § 52 Abs. 3 Z 2 Oö. Pflichtschulorganisationsgesetz 1992) stellte sich die Frage, ob es sich dabei um unzulässige, weil aufsteigende Rechtsmittel handelt. Bei näherer Betrachtung dieser Gesetzesbestimmungen kann jedoch ein Anpassungsbedarf verneint werden, zumal hier eine Verwaltungsbehörde lediglich in zivilrechtlichen Streitigkeiten zwischen Privaten oder Gebietskörperschaften angerufen werden kann, die dann mit Bescheid in erster und letzter Instanz entscheidet. Entscheidungsgegenstand der Verwaltungsbehörde ist also nicht der Bescheid einer anderen Verwaltungsbehörde (diesfalls wäre ein verfassungswidriger administrativer Instanzenzug gegeben), sondern die Verwaltungsbehörde entscheidet vielmehr über das Bestehen eines zivilrechtlichen Anspruchs.
4. Parallelität mit dem Bundesrecht
In einigen Landesgesetzen orientierte sich der Landesgesetzgeber in der Vergangenheit bewusst - im Sinn der Einheitlichkeit der Rechtsordnung - an der Bundesrechtslage und wich von dieser nur im unbedingt notwendigen Maße ab. Diese durchaus zweckmäßige Parallelität mit dem Bundesrecht soll in diesen Landesgesetzen beibehalten werden, auch wenn damit ein Abgehen von den Grundsätzen des Oö. Verwaltungsgerichtsbarkeits-Anpassungsgesetzes verbunden ist. Es handelt sich dabei im Konkreten etwa um das Oö. Verwaltungsabgabengesetz 1974, das Oö. Abgabengesetz und das Oö. Umwelthaftungsgesetz.
IV. Sonstiger Inhalt des Gesetzentwurfs
Aus Gründen der Zweckmäßigkeit werden im Rahmen des Oö. Verwaltungsgerichtsbarkeits-Anpassungsgesetzes auch Gesetzesbestimmungen novelliert, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit der Implementierung des Landesverwaltungsgerichts stehen. Es handelt sich dabei insbesondere um die Novellierung des Oö. Vergaberechtsschutzgesetzes 2006 (Art. 59) sowie verschiedener Dienstrechtsgesetze des II. Abschnitts dieses Landesgesetzes (Art. 21 ff., siehe dazu unter II.7.).
